Fonds Barnier : un milliard d’euros dépensé en cinq ans, la Cour des comptes pointe des failles dans la gestion des aides

Créé pour aider la France à mieux se protéger des catastrophes naturelles, le fonds Barnier représente un outil majeur face aux inondations, aux mouvements de terrain, aux avalanches et aux autres risques naturels. Dans un rapport publié le 5 novembre 2026, la Cour des comptes reconnaît son utilité, mais relève des pratiques de gestion inégales, des contrôles insuffisants et des règles parfois mal appliquées. Son constat intervient alors que les besoins de prévention augmentent sous l’effet de l’évolution des risques climatiques et de l’exposition des territoires.

Le fonds Barnier n’est pas un dispositif marginal dans la politique française de prévention des catastrophes. Entre 2021 et 2025, il a représenté un milliard d’euros de dépenses cumulées. La Cour des comptes estime toutefois que son fonctionnement doit gagner en rigueur : les aides doivent mieux correspondre aux risques réels, les opérations financées doivent faire l’objet d’un suivi plus régulier et les règles d’indemnisation doivent être harmonisées. L’enjeu dépasse la seule maîtrise des dépenses publiques. Il s’agit aussi de vérifier que l’argent consacré à la prévention réduit réellement l’exposition des habitants et des biens.
Le rapport ne remet pas en cause l’existence du fonds. Il souligne plutôt un décalage entre son rôle grandissant, la diversité des aides qu’il finance et les garanties de contrôle qui devraient accompagner l’utilisation de l’argent public. La Cour insiste sur un point : les catastrophes se multiplient ou gagnent en intensité dans certains territoires, mais cette évolution ne justifie pas que les règles deviennent moins précises au fil des crises.

Créé par la loi du 2 février 1995, le fonds de prévention des risques naturels majeurs, ou FPRNM, porte le nom de Michel Barnier, alors ministre de l’Environnement. Son objectif initial était de financer des mesures de prévention face aux risques naturels majeurs. Il intervient notamment pour réduire la vulnérabilité des bâtiments, financer des travaux de protection, soutenir les collectivités dans leurs démarches de prévention ou accompagner le déplacement de biens situés dans des zones particulièrement dangereuses.

Son fonctionnement a évolué au fil du temps. Jusqu’en 2020, le fonds disposait de recettes affectées, alimentées notamment par un prélèvement sur les contrats d’assurance couvrant les catastrophes naturelles. Depuis le 1er janvier 2021, il est intégré au budget général de l’État. Il ne dispose donc plus d’une caisse autonome alimentée directement par une recette spécifique : ses crédits sont inscrits dans le budget de l’État, au sein du programme consacré à la prévention des risques.

Cette évolution répondait à une recommandation de la Cour des comptes, qui souhaitait améliorer la lisibilité budgétaire du dispositif. Le rapport de novembre 2026 reconnaît les progrès apportés par cette budgétisation, mais estime que le changement de présentation financière ne suffit pas à garantir une gestion rigoureuse. Le contrôle des dépenses, la cohérence des décisions et le suivi des travaux restent perfectibles.
Le poids financier du dispositif est loin d’être négligeable. Entre 2021 et 2025, les dépenses cumulées ont atteint un milliard d’euros. Pour la seule année 2025, les crédits de paiement inscrits au budget s’élevaient à 287 millions d’euros. La Cour estime toutefois que le fonds ne représente désormais qu’environ un cinquième de l’effort public consacré à la prévention des risques naturels. D’autres financements interviennent, notamment ceux de l’État, des collectivités territoriales et de différents programmes consacrés à l’adaptation des territoires.

Cette multiplication des sources de financement pose une question de coordination. Lorsqu’une commune engage des travaux de protection contre les inondations, elle peut mobiliser plusieurs dispositifs. Les responsabilités financières se répartissent entre l’État, les collectivités, les établissements publics et parfois les propriétaires concernés. Sans règles suffisamment lisibles, les interventions peuvent se chevaucher, se compléter imparfaitement ou laisser certaines opérations sans financement adapté.

La Cour demande donc une meilleure articulation entre les aides du fonds Barnier et les autres moyens disponibles. Elle ne souhaite pas que ce dispositif finance indistinctement toutes les politiques liées à l’environnement ou à l’adaptation climatique. Sa vocation doit rester clairement définie : prévenir les risques naturels majeurs, avec une priorité donnée aux situations qui menacent directement les personnes.

La prévention progresse, mais les territoires restent inégalement couverts

Le rapport met en évidence des progrès dans la couverture du territoire par les plans de prévention des risques naturels, les PPRn. Ces documents établis par l’État permettent de délimiter les zones exposées, de fixer des règles d’urbanisme et, dans certains secteurs, d’interdire ou de limiter les constructions. Ils constituent un instrument de prévention à long terme, car ils évitent que de nouveaux logements ou équipements viennent accroître l’exposition aux catastrophes.

Entre 2020 et 2025, 1 751 communes supplémentaires ont été couvertes par un PPRn approuvé. Au total, plus de 16 000 communes disposent désormais d’un plan opposable. Ce chiffre montre l’ampleur du travail réalisé, mais il ne signifie pas que toutes les zones dangereuses sont correctement protégées. La Cour relève que, parmi les communes ayant connu un arrêté de catastrophe naturelle depuis le 1er janvier 2020, plus des trois quarts ne disposaient pas d’un PPRn approuvé avant le sinistre.

Ce constat révèle une difficulté majeure : la prévention administrative progresse, mais elle ne précède pas toujours les événements. Dans certains territoires, les documents de prévention arrivent après les dégâts, alors qu’ils devraient permettre de mieux anticiper les conséquences d’une crue, d’un mouvement de terrain ou d’un autre phénomène naturel.

Les plans de prévention ne remplacent pas les ouvrages de protection et ne peuvent empêcher toutes les catastrophes. Ils permettent toutefois de mieux connaître les zones exposées et d’encadrer les projets immobiliers. Une commune qui autorise de nouvelles constructions dans une zone régulièrement inondée augmente mécaniquement le nombre de personnes et de biens susceptibles de subir des dommages. La prévention commence donc aussi dans les documents d’urbanisme, bien avant le déclenchement d’une alerte.

Les programmes d’actions de prévention des inondations, les PAPI, occupent une place importante dans cette stratégie. Ils permettent aux collectivités de construire une politique cohérente à l’échelle d’un bassin de risque, avec des études, des dispositifs de surveillance, des travaux de protection, des actions d’information et des mesures de réduction de la vulnérabilité.

À la fin de 2025, 154 PAPI étaient validés et 157 autres se trouvaient en cours d’élaboration. Les établissements publics de coopération intercommunale participent en moyenne à hauteur de 30 % au financement de ces programmes. La Cour relève cependant que, parmi les communes situées dans les territoires les plus exposés aux inondations, 637 ne sont pas encore couvertes par un PAPI. Elles représentent 25 % des communes de ces territoires. Le rapport précise toutefois que, toutes démarches de prévention confondues, 96 % des communes concernées par ce risque sont engagées dans une action de prévention.

Des contrôles insuffisants et des pratiques différentes selon les départements

Le passage le plus critique du rapport concerne les modalités de gestion des aides. La Cour estime que l’absence de contrôle interne formalisé, rigoureux et systématique laisse subsister des écarts qui peuvent nuire à la bonne utilisation des crédits.

Pour examiner les pratiques sur le terrain, les magistrats ont étudié des opérations financées dans quatre territoires : le Pas-de-Calais, l’Aude, le Gard et Saint-Pierre-et-Miquelon. Les situations observées font apparaître des pratiques contestables et des différences dans le traitement des dossiers. Les règles d’indemnisation ne sont pas toujours appliquées de façon homogène, alors que les opérations relèvent d’un même fonds national.

Cette disparité concerne notamment les acquisitions amiables de biens exposés à un risque naturel. Lorsqu’un logement se trouve dans une zone particulièrement dangereuse, son propriétaire peut, sous certaines conditions, bénéficier d’un rachat financé avec le concours du fonds. Le mécanisme permet de libérer durablement une zone menacée et d’éviter que les habitants restent exposés à un danger majeur.

Mais la méthode utilisée pour déterminer le montant de l’indemnisation doit être encadrée. La Cour relève que les évaluations peuvent s’appuyer sur des critères hétérogènes. Dans certains cas, les pratiques observées peuvent retenir une valeur de reconstruction à neuf plutôt qu’une comparaison avec les valeurs du marché immobilier. Or ces deux méthodes ne conduisent pas nécessairement au même montant.

Le problème n’est pas seulement comptable. Une indemnisation trop élevée par rapport aux règles applicables peut entraîner une dépense injustifiée pour les finances publiques. À l’inverse, des critères mal définis ou appliqués de manière inégale peuvent créer des différences de traitement entre des propriétaires confrontés à des situations comparables.

La Cour demande donc une clarification des règles et leur harmonisation au niveau national. Elle préconise notamment une circulaire qui préciserait les dispositions applicables aux conventions et les taux de financement selon les types d’intervention. Elle souhaite aussi la mise en place d’un contrôle interne formalisé, avec des vérifications régulières et une traçabilité plus rigoureuse des décisions.

Des terrains indemnisés qui ne deviennent pas toujours inconstructibles

Le rapport soulève un autre problème, particulièrement important pour la prévention à long terme. Lorsqu’un bien est acquis ou indemnisé en raison d’un risque naturel majeur, le terrain concerné doit, dans certaines situations prévues par le code de l’environnement, devenir inconstructible dans un délai de trois ans.

Cette règle vise à éviter qu’un terrain libéré à la suite d’un sinistre soit de nouveau occupé par des constructions exposées au même danger. Sans cette précaution, l’argent public pourrait servir à déplacer des habitants, puis permettre, quelques années plus tard, l’installation de nouveaux occupants sur une parcelle toujours vulnérable.

Or la Cour constate que cette obligation n’est pas toujours respectée. Elle relève surtout l’absence de suivi et de contrôle systématiques, ainsi que le manque d’actions correctrices lorsque les règles ne sont pas appliquées.

Le risque est évident : une opération de prévention perd une partie de son intérêt si le terrain concerné retrouve ensuite une vocation incompatible avec le danger qui avait justifié son acquisition. La dépense publique doit produire un résultat durable, et pas seulement régler les conséquences immédiates d’une catastrophe.

Les magistrats demandent donc que les obligations d’inconstructibilité soient effectivement appliquées. Ils souhaitent également que les sommes indûment perçues puissent faire l’objet d’un remboursement lorsque les conditions légales le justifient.

Cette question concerne directement l’aménagement des territoires. Les documents d’urbanisme, les plans de prévention et les décisions d’acquisition doivent fonctionner ensemble. Une politique de prévention ne peut pas reposer uniquement sur des travaux de digues, des bassins de rétention ou des dispositifs d’alerte. Elle doit aussi empêcher que de nouveaux enjeux humains et économiques apparaissent dans les secteurs les plus dangereux.

Le fonds Barnier doit mieux cibler les zones les plus exposées

La Cour ne demande pas simplement de renforcer les contrôles. Elle souhaite également revoir la manière dont les aides sont réparties entre les territoires.

Les besoins ne sont pas identiques partout. Une commune soumise à des crues rapides, avec des habitations situées dans le lit majeur d’un cours d’eau, ne rencontre pas les mêmes difficultés qu’un territoire exposé aux avalanches, aux mouvements de terrain ou à l’érosion côtière. Les capacités financières des collectivités varient également fortement.

Pour les magistrats, les taux de subvention pourraient être modulés selon deux critères : le niveau d’exposition au risque naturel et les ressources économiques des collectivités. Une commune disposant de faibles moyens financiers ne peut pas toujours contribuer dans les mêmes proportions qu’une collectivité plus aisée, alors que les travaux de protection peuvent représenter des montants très élevés.

La Cour souhaite donc une répartition plus ciblée des crédits, en donnant la priorité aux zones les plus menacées et aux risques qui présentent une menace directe pour les vies humaines. Elle considère également que le fonds doit mieux intervenir sur les risques nouveaux ou insuffisamment couverts par les autres dispositifs publics.

Cette orientation pourrait modifier les priorités de financement dans les prochaines années. Les demandes d’aides risquent de progresser avec l’augmentation des dommages liés aux phénomènes naturels et l’exposition croissante de certains secteurs. Il devient donc nécessaire de définir des critères précis afin d’éviter une dispersion des crédits.

La Cour évoque également la gestion des compétences liées à la prévention des inondations. Depuis 2018, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, la GEMAPI, relève principalement des intercommunalités. Ces dernières peuvent notamment financer leurs actions par une taxe spécifique.

Les magistrats suggèrent une meilleure articulation entre les interventions du fonds Barnier et la mobilisation de cette taxe. Ils évoquent la possibilité de conditionner certaines aides à un niveau de contribution locale adapté au risque et aux capacités économiques de l’intercommunalité. L’objectif serait d’assurer une répartition plus cohérente de l’effort entre l’État et les collectivités, sans faire peser une charge disproportionnée sur les territoires les moins favorisés.

Les nouvelles aides après les inondations interrogent la soutenabilité du fonds

Le rapport examine aussi les évolutions récentes des dispositifs d’aide. Parmi eux figure le programme « Mieux reconstruire après les inondations », destiné à financer des travaux de réduction de la vulnérabilité des bâtiments sinistrés. Certaines aides peuvent atteindre 100 % du montant des travaux éligibles.

Cette prise en charge peut permettre à des propriétaires de réaliser des aménagements qui auraient été difficiles à financer seuls : adaptation des équipements, protection des installations sensibles, limitation des entrées d’eau ou amélioration de la résistance du bâtiment face à une nouvelle crue.

Mais la Cour demande que les conditions d’intervention soient mieux précisées. Lorsque les taux de financement augmentent, les dépenses potentielles du fonds peuvent progresser rapidement. Il faut donc définir les travaux concernés, les critères d’éligibilité et les modalités de contrôle, afin que les aides répondent bien à un objectif de réduction du risque.

Les acquisitions amiables de biens très endommagés soulèvent une difficulté comparable. Le rapport relève que le dispositif peut concerner des biens sinistrés à plus de 50 % de leur valeur. Toutefois, la méthode de calcul de cette sinistralité reste insuffisamment définie selon la Cour.

Autre point soulevé : certaines indemnités différées versées par les assureurs, au titre des contrats souscrits par les propriétaires, ont parfois été prises en charge par le fonds Barnier. Cette situation interroge la répartition des responsabilités entre les assurances et l’argent public. Le fonds ne doit pas se substituer aux obligations contractuelles des assureurs.

Le sujet est sensible, car l’indemnisation des catastrophes naturelles repose sur plusieurs acteurs. Les assureurs interviennent dans le cadre du régime des catastrophes naturelles, tandis que le fonds Barnier finance des mesures de prévention ou de réduction de l’exposition, selon des conditions réglementaires précises. Les deux mécanismes peuvent se compléter, mais ils ne poursuivent pas le même objectif.

La Cour estime que l’État doit mieux définir les objectifs assignés au fonds pour préserver sa soutenabilité budgétaire. La hausse prévisible des sollicitations ne doit pas conduire à un élargissement sans limites de son périmètre d’intervention.

Une question de responsabilité face aux catastrophes futures

Derrière les recommandations financières, le rapport pose une question plus large : qui doit payer pour réduire les risques naturels ? L’État, les collectivités territoriales, les assureurs, les particuliers et les entreprises participent tous, à des degrés différents, à la prévention et à la réparation des dommages.

La répartition de cette charge devient plus difficile lorsque les phénomènes naturels évoluent et que des zones autrefois peu exposées connaissent des épisodes plus intenses. Les inondations, les sécheresses, le retrait-gonflement des argiles, les mouvements de terrain ou l’érosion du littoral nécessitent des réponses adaptées à chaque situation.

La prévention peut prendre des formes très différentes. Dans une zone inondable, elle peut passer par des travaux hydrauliques, la restauration de zones d’expansion des crues, l’adaptation des bâtiments ou le déplacement de logements trop exposés. Dans les territoires soumis aux mouvements de terrain, les études géotechniques et la maîtrise de l’urbanisation jouent un rôle déterminant. Dans les secteurs de montagne, les dispositifs de surveillance et les aménagements peuvent contribuer à limiter les conséquences des avalanches ou des chutes de blocs.

Le fonds Barnier ne peut pas financer seul toutes ces politiques. Il doit intervenir là où son action apporte une réelle valeur ajoutée, sans remplacer les financements qui relèvent d’autres responsabilités. La Cour souhaite notamment que les critères de menace grave sur les vies humaines soient mieux définis pour les opérations de délocalisation.

Elle propose aussi d’exclure le recours à l’acquisition amiable lorsque l’information disponible au moment de l’achat signalait déjà que le bien se situait dans une zone de fort aléa ou dans un secteur inconstructible. Cette orientation vise à éviter que le fonds finance des acquisitions dans des situations où l’acquéreur connaissait déjà le niveau de risque et les restrictions applicables.

Le sujet est délicat. Il faut distinguer les propriétaires installés depuis longtemps, parfois dans des secteurs devenus plus exposés au fil du temps, des acquisitions réalisées alors que les risques étaient clairement identifiés. La Cour demande que les règles permettent de traiter ces situations avec davantage de précision.

Quelles conséquences pour les communes et les habitants ?

Pour les collectivités, les recommandations pourraient se traduire par des dossiers de demande d’aide plus encadrés, des contrôles renforcés et des critères de financement plus précis. Les communes devront aussi mieux démontrer la cohérence entre les travaux envisagés, les documents d’urbanisme et les programmes de prévention existants.

Pour les habitants, le fonds Barnier reste un dispositif important, notamment dans les secteurs exposés aux inondations et aux mouvements de terrain. Il peut contribuer à financer des travaux de protection ou accompagner certaines opérations de relocalisation. Le rapport ne prévoit pas la suppression de ces aides. Il demande plutôt que leur attribution soit mieux encadrée et que les conditions soient appliquées de manière plus homogène.

Les conséquences concrètes dépendront des décisions que prendra l’État à la suite de ce contrôle. Les recommandations de la Cour des comptes ne constituent pas, à elles seules, de nouvelles règles immédiatement applicables. Elles formulent des pistes de réforme et signalent des dysfonctionnements auxquels les administrations devront répondre.

Pour les territoires de l’Ain, comme pour les autres départements exposés aux crues, aux mouvements de terrain ou aux phénomènes de montagne, le sujet mérite une attention particulière. Les programmes de prévention des inondations, les travaux sur les cours d’eau et la maîtrise de l’urbanisation dépendent souvent de financements croisés. La qualité des dossiers, la cohérence des projets et la capacité des collectivités à assurer leur part du financement peuvent peser sur la réalisation des opérations.

Le rapport ne désigne pas un département comme responsable des dérives observées. Les contrôles détaillés ont porté sur le Pas-de-Calais, l’Aude, le Gard et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il serait donc inexact de présenter les constats comme un audit spécifique de la gestion du fonds dans l’Ain ou dans l’ensemble de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

La Cour des comptes ne réclame pas la disparition du fonds Barnier. Elle reconnaît son rôle dans la prévention des risques naturels et l’accompagnement des collectivités. Son message est toutefois ferme : avec un milliard d’euros de dépenses sur cinq ans et des besoins susceptibles de progresser, le dispositif doit mieux contrôler ses aides, harmoniser ses pratiques et concentrer ses moyens sur les territoires les plus exposés. Les travaux de prévention coûtent cher, mais les dégâts d’une catastrophe peuvent peser bien davantage sur les finances publiques et sur la vie des habitants. L’argent mobilisé doit donc produire une protection réelle, mesurable et durable.